Blog

İYİ YÖNETİŞİM, KURUMSAL YÖNETİM VE DÜZENLEYİCİ ETKİ ANALİZİ (DEA)
Bu makalede 1970’li yıllardan bugüne gelişmiş olan ülkelerde giderek artan ölçüde iyi
yönetişim ve demokrasi aracı olarak kullanılmakta olan Düzenleyici Etki Analizi’nin (DEA) yanlızca dünyada değil, Türkiye’de de giderek artan önemi göz önüne alınarak ana hatlarıyla tanıtılması hedeflenmektedir. Bu çerçevede DEA’nın kapsamı, Kurumsal Yönetim ile olan ilişkisi, Türkiye’deki son gelişmeler özet olarak sunulmaktadır.

I. Giriş: Düzenleyici Etki Analizi (DEA) Nedir?

Düzenleyici Etki Analizi bir düzenlemenin maliyet ve faydalarını sistematik bir biçimde tanımlamaya yarayan önemli bir araçtır. Bu kapsamda iş dünyasının içinde bulunduğu koşulların iyileştirilmesi, etkinlik ve etkilliğin artırılması gibi hususlar öne çıkmaktadır. Son yıllarda OECD ülkelerinin hemen hepsinde, ve Avrupa Birliği’nde düzenlemelerin kalitesini artıran önemli bir araç olarak kullanılmaktadır.

DEA’nın hedefleri aşağıdaki gibi özetlenebilinir:


- Şeffaflık
- Daha iyi iletişim
- Etkinliği artırmak için alternatif düzenleme yöntemleri
- Karar verme sürecinin iyileştirilmesi
- Düzenleme kalitesinin yükseltilmesi
- Olumlu makroekonomik etkiler
- Rekabet gücünün artırılması
- Demokratik yapıyı güçlendirmek

Düzenleyici Etki Analizi bir araç olduğu kadar aynı zamanda bir karar sürecini de ifade eder. Bu süreçte karar alıcılar bir düzenlemenin yapılıp yapılmaması gerektiğini ya da ne şekilde yapılması gerektiği konusunda kamu politikası öncelikleriyle uyumlu olacak kararları alabilmek için ilgili seçenekleri değerlendirirler. Bir araç olarak DEA fayda ve maliyetleri göz önüne alarak devletin yapacağı düzenlemelerin ne derece etkin olabileceğini, düzenlemelere dair olası alternatif seçenekleri sistematik biçimde incelemeye yarar. Diğer yandan bir karar süreci olarak ele alındığında, DEA içerdiği danışma süreciyle de ilgili paydaşların karar alma süreçlerine katılımını ve gerçekleştirilecek düzenlemenin hedeflenen amaçlar bakımından ne derece etkin olabileceğini düzenleme öncesi ve sonrası değerlendirmelerle mümkün kılar. Düzenleme sürecine getirdiği şeffaflık dolayısıyla uygulamadaki olası sorunların yapılacak düzenlemenin öncesi ve sonrasında paydaşlar tarafından gözden geçirilmesine olanak verir.

2009 yılında yaşanan küresel ekonomik kriz ve sonuçları hükümetlerin belirsizlik ve ortaya çıkan olumsuz etkileri bertaraf etmek bakımından var olan kapasitelerini zorlamıştır. Aynı zamanda söz konusu küresel kriz önümüzdeki dönemde bu türden krizlerin etkilerini en aza indirgemek bakımından da daha dinamik politika çözümlerinin gerekliliğini de ortaya koymuştur. İçinde bulunulan karmaşık ortam, iyi yönetişim süreçlerinin geliştirilmesi ve bunun yanısra ekonomik, çevresel ve sosyal politika seçeneklerinin artırılması için düzenleme kalitesinin artırılmasını da gerektirmektedir. Bu çerçevede DEA, ilgili süreçlere dair kaliteli düzenlemeler yapılması ve ülkelerin rekabet gücünü artırmak bakımından en önemli politika araçlarından biri olarak daha da yaygın ve etkin biçimde kullanılacaktır.

DEA süreci ile bir düzenlemeye dair farklı seçeneklerin incelenmesi mümkündür, örneğin:
- Etkilenen grup ve alanların belirlenmesi;
- Ekonomik, sosyal ve çevresel etkilerin ele alınması: Maliyetler, Faydalar, Nicel ve
nitel değerlendirme
- Rekabet üzerindeki etkiler
- Mevcut düzenlemeler ile kamu kurumları üzerindeki etkiler

DEA teknik çözümler adı altında sınıflandırabilecek türden ve dolayısıyla tarafsız olarak kabul edilebilecek bir araç olması dolayısıyla da ana önceliklerin tanımlanması ve gelecek reform süreçlerinin sonuçlarını şekillendirmesi bakımından bir devletin ve toplumun modernleşmesinin değerli bir bileşenidir. DEA süreci doğru, sistematik ve etkin olarak kullanıldığında toplumun politika ve reform sürecine doğrudan katılımını sağladığından demokratik yapıyı güçlendirir. Diğer bir deyişle DEA etkin olarak kullanıldığında aynı zamanda bir demokrasi aracıdır.

DEA’nın değişik açılardan değerlendirilebilecek olan önemli faydaları vardır. Bunlardan en önemlileri olarak kabul edebileceğimiz faydaları ana hatlarıyla kısaca şöyle tanımlayabiliriz:

- Düzenleme süreçlerinin toplum ve ilgili paydaşlar bakımından ekonomik, çevresel ve toplumsal etkilerinin daha iyi anlaşılmasını sağlar. Bu ilgili düzenleme gerçekleştiğinde uygulamada olabilecek sorunların aşılması bakımından da bir önizleme yapılması olarak da düşünülebilinir;
- DEA çok taraflı olabilecek politika amaçlarının bütünleştirilmesini sağlayabilir;
- DEA artan şeffaflık, hesap verebilirlik ve sorumluluk demektir ve bu da DEA’nın önemli bir bileşeni olan danışma süreçleriyle sağlanır;
- DEA hükümetlerin ve düzenleyicilerin topluma hesap verebilirliğini artırır.

II. Düzenleyeci Etki Analizi’nin Kısa Tarihçesi

Dünya geneline bakıldığında DEA düzenleyici reform aracı olarak 25 yılı aşkın bir süredir gerek devletler gerekse özel sektör tarafından kullanılmaktadır. Örneğin, ABD’de gerçek anlamda kullanılmaya 1974 yılında başlanmıştır. 1960 ve 1970’lerde ABD’de sağlık, güvenlik ve çevre düzenlemelerinde büyük artış yaşanmaya başladı, bunun sonucunda hükümetin iş dünyasına sürekli müdahale etmesi sorunu ortaya çıktı. Bu konuda yaşanan zorluklar, iş dünyasının artan istemleri sonucu Başkan Nixon’u bu konuda bir komite kurmaya yöneltti. Daha sonra da Başkan Ford yönetimi ile 1974 yılından başlayarak ekonomik durgunluk ve yavaşlayan ekonomik büyümeye önlem olarak gerçekleştirilen düzenlemelerin ekonomide enflasyona dair etki analizlerinin yapılmasına yönelik çalışmaları ile bugünkü Düzenleyici Etki Analizi sisteminin temelleri atıldı. 1978’de Başkan Carter döneminde DEA sistemi, ekonomide artan enflasyonist baskılar sonucunda daha da güçlendirildi. Daha sonra Reagan ve Clinton dönemlerinde DEA düzenleyici reformun önemli bir bileşeni olarak ABD’de sisteme ayrılmaz biçimde eklemlendi.

DEA’nın bir düzenleyici reform aracı olarak kullanımı Kanada’da 1977, Avustralya’da 1985, Danimarka’da 1993, Finlandiya’da 1970, Fransa’da 1996, Almanya’da 1984, Japonya’da 1987, Avrupa Birliği’nde ve Dünya Ticaret Örgütü’nde 1990 yıllarında başlamaktadır.

OECD bünyesinde düzenleyici etki analizinin reform süreçlerinde kullanımına dair çalışmalar 1974 yılında başlatılmakla birlikte gerçek anlamda etkin DEA kullanımı 1995’te başlamıştır. Bu kapsamda OECD Düzenleme Kalitesi Konseyi aldığı tavsiye kararında 10 maddelik bir kontrol listesi ile DEA standardı oluşturmuş, 1997’de de DEA konusunda en iyi uygulamalara ilişkin prensipler ortaya konularak, bunlar en son 2007 yılında güncellenmiştir. Günümüzde OECD ve AB DEA konusunda ortak çalışmalar yürütmektedirler. Gelişmiş ülkelerin tümünde DEA demokratik yönetişimde bir norm haline gelmiştir ve gelişmekte olan ülkeler de artan küresel rekabet baskısı karşısında DEA’yı sistemlerine giderek daha fazla entegre etmektedirler.

 





Şekil 1: OECD Ülkelerinde Düzenleyici Etki Analizi’nin yıllar bazında kullanımı


III. Kurumsal Yönetim ve Düzenleyici Etki Analizi (DEA) İlişkisi Nedir?

OECD Kurumsal Yönetim İlkeleri DEA’nın kurumsal yönetim alanında kullanımını içermektedir. Kurumsal Yönetim OECD İlkeleri’nin IA maddesine göre karar alıcıların kurumsal yönetim çerçevesi geliştirirken genel ekonomik performans, şeffaf ve etkin piyasaların geliştirilmesi bakımından etkisinin dikkate alınması gerektiğini belirtmektedir. OECD Kurumsal Yönetim Çalışma Grubu bu nedenle DEA’nın Kurumsal Yönetim alanındaki uygulanmasına ilişkin çalışma başlatmıştır.

Düzenleyici Etki Analizi ilkeleri ile Kurumsal Yönetim ilkelerine bakıldığında şeffaflık, hesap verebilirlik, adalet ve sorumluluk gibi dört ana ilke etrafında birebir örtüşmekte oldukları görülebilinir. DEA etkin olarak kullanıldığında bir iyi yönetişim ve demokrasi aracıdır. Bu çerçevede de uygulamada iki birbirini tamamlayan bileşeni özellikle vurgulamak gerekir: güçlü koordinasyon yapısına sahip devlet ve bunu dengeleyecek, toplumun ve iş dünyasının taleplerini doğrudan temsil edebilecek etkinliğe sahip bir sivil toplum yapısı. DEA sürecinin önemli bir parçasını oluşturan tüketiciler, iş dünyası ve sivil toplumla etkileşimin odak noktası olan danışma bileşeni, aynı zamanda meşruiyet ve yanısıra vatandaşlar arasında adalet ve eşitliğin sağlanıp korunabilmesi için önemlidir.

Düzenleyici Etki Analizi (DEA) sürecinin başarılı ve etkin olmasının önemli unsurlarından biri de DEA sisteminin üzerine inşa edilebileceği bir kurumsal alt yapının gerekliliğidir. Bu yapının içeriğini tanımlamak istersek şu hususlar öne çıkmaktadır; DEA analizinin gerçekleştirilmesi için gerekli yeterliliğin geliştirilmesi, yönetim ve koordinasyon ölçütlerinin tanımlanması ve en az bunlar kadar önemli olan kaliteli DEA süreci ve uygulamada sistematik ve istikrarlı olunmasıdır.

Düzenleyici Etki Analizi (DEA) genelde devletin koordinasyonunda gerçekleştirilmesi gereken bir süreç olarak görülse de, kaliteli ve istikrarlı sonuçlara ulaşmayı sağlayacak olan DEA için iş dünyasının da bu süreçte aktif biçimde yer alması gereklidir. Özel sektörün ve sivil toplumun bu konuda süratle kapasitesini artırması bir DEA bileşeni olan danışma sürecinin kalitesini artıracağından DEA sonuçlarınında kalitesini doğrudan artıracaktır. Bu da daha iyi düzenleme ve daha iyi yönetişim anlamına gelmektedir. Buna ek olarak devletin düzenleme süreçlerinin iş dünyasındaki etkileri iş dünyasının kendisinin firma ya da sektör bazında yapacağı “Business Impact Analysis” (BIA) yani İş Etki Analizi (İEA) ile daha etkin biçimde analiz edilip, karar süreçlerinde iş dünyasının sesinin duyurulması sağlanacaktır. Neticede devletin yapacağı düzenlemelerin birincil muhatabı özel sektör ve sivil toplum örgütleridir.

Aslında durum burada ifade ediidiğinden biraz daha karmaşıktır. Bunun da nedeni küreselleşmeye ivme kazandıran süreçlerin devlet ve özel sektör üzerinde değişime yönelik uluslararası düzeyde baskı ve talep yaratması söz konusu olmasıdır. Yani her iki aktörün, devletin ve özel sektörün, ortak başka bir noktası da budur. Karşı karşıya olunan bu ortak konuma bir de küreselleşme ile yerelleşme arasındaki çekişme eklenir. İki aktör, devlet ve özel sektör, küresel olarak kabul edilmiş ilkelerle yerel arasında olabilecek en iyi seçeneklerden oluşan bir bileşke yaratmak durumundadırlar. Bu bileşkeyi yaratırken de toplumun genel refahı ve yararı bakımından yol kazalarını önlemeleri gerekir. Bunun sağlanması da tek başına yeterli değildir, şeffaf, katılımcı ve artan toplumsal talepleri karşılamaya yönelik ortak demokratik yönetim modelini oluşturup paylaşmaları gerekir. Bunun için de en önemli araçlardan biri DEA’dır ve yansıra özel sektör bakımından İEA’dır. DEA’yı sadece devlet odaklı görmek doğru değildir, zira DEA içinde bir danışma bileşeni bulunmaktadır ve bu da ortak payda da buluşabilmenin etkin yoludur. Bu kapsamda ülkemizde bir değişim yönetimi sürecinin gerçekleştirilmesi gereklidir. Geleneksel anlayışın değişimi ve çağın gereklerine uygun modernizasyonun yaratılması bakımından bu önemlidir.

Burada da araç yine Etki Analizidir, çünkü değişim bir günde gerçekleşmez. DEA süreci de bu çerçevede adım adım değişimi gerçekleştirmeye yarayacaktır.

Kurumsal Yönetim ve Düzenleyici Etki Analizi (DEA) ilişkisi bakımından; DEA’nın kurumsal yönetim alanında kullanımına ilişkin en somut örneklerden biri İngiliz Finansal Hizmetler Kurumu tarafından gerçekleştirilmiştir. Uygulamanın teknik detaylarına girmemekle birlikte, kısaca özetlersek, finans piyasalarına dair düzenlemeler kapsamında bir analiz yapılmış ve bulgular piyasa başarısızlığı ile kurumsal yönetim arasında politika amaçları ve ilgili piyasa yapıları bakımından çok yakın ilişki olduğu kanıtlanmıştır. Yapılan çalışmanın özelliği Düzenleyici Etki Analizi (DEA) sürecinde kullanılan analitik metotların Kurumsal Yönetim alanına giren düzenlemelerde kullanımının daha tarafsız ve etkin sonuçlara ulaşmada etkin olduğu görülmüştür.

Özet olarak, küresel ölçekte, uluslararası kurumlar tarafından belirlenen ilke ve uygulamalar dahilinde ve örnek vaka çalışmalarının yapılmakta olduğu ülkeleri de göz önüne alarak bir değerlendirme yapıldığında, Kurumsal Yönetim alanındaki düzenlemelere dair önemli araçlardan birinin Düzenleyici Etki Analizi (DEA) olduğunu ve bu konudaki çalışmaların devletler nezdinde ve gelişmiş ülkelerde özel sektör nezdinde giderek artan bir ivme kazanmakta olduğunu söyleyebiliriz.

Dolayısıyla, Türkiye’de bu konudaki çalışmaların süratle geliştirilmesi gerekmektedir.





Şekil 2. Kurumsal Yönetim ve DEA İlişkisi

IV. Düzenleyici Etki Analizi’nde Türkiye uygulamaları nelerdir? Gelecekte bu konuda neler
yapılması planlanılıyor?


Türkiye, özellikle OECD kapsamında yürütülmekte olan çalışmalar çerçevesinde, 2006 yılının başında politika ve düzenleme sürecinde DEA’yı kullanan AB ve OECD ülkelerine katıldı. 17 Şubat 2006 tarihli, 26083 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”le Düzenleyici Etki Analizi’nin (DEA) uygulanmasına ilişkin genel esaslar ve 2 Nisan 2007 tarihli, 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesi ve eki olan DEA Rehberi ile de uygulamaya ilişkin ayrıntılar belirlenmiştir.

2/4/2007 tarihli ve 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesi uyarınca, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşları, kendi bünyelerinde yapılacak Düzenleyici Etki Analizi (DEA) ile ilgili idari kapasite oluşturmak, kalitenin tesisi ve Başbakanlıkta oluşturulan Daha İyi Düzenleme Grubu ile koordinasyonu sağlamak üzere bir birim tespit etmek, görevlerini yaparken ekte yer alan Düzenleyici Etki Analizi Rehberi’ne göre hareket etmekle görevlendirilmişlerdir. Söz konusu Genelge hükmü uyarınca ve Başbakanlığın talebi üzerine, ilgili tüm kurum ve kuruluşlarda Düzenleyici Etki Analizi koordinasyon birimleri ve irtibat kişileri görevlendirilmiştir. Türkiye’de Düzenleyici Etki Analizi (DEA) önümüzdeki yıllarda devlet tarafından yapılacak düzenlemeler konusunda etkin olarak kullanılacak bir araç ve süreçtir.

Bu çerçevede kamu kurumlarının artan kapasitesine uygun olarak iş dünyasının da kendi kapasitesini artırması reform ve modernizasyon süreçlerinin şeffaflığı, etkinliği ve artan hesap verebilirlik gibi hususlarda belirleyici unsur olarak ortaya çıkmaktadır.


V. Sonuç

Türkiye’de halihazırda iş dünyasında ve sivil toplumda DEA bakımından geliştirilmiş olan kapasite yok denecek kadar azdır. İlk önce yapılması gereken bu konuda farkındalık yaratılması ve bunun da uygun kapasite artırımı süreci ile desteklenmesidir. Oluşacak olan bu kapasite Düzenleyici Etki Analizi (DEA) Danışma süreçlerinde ilgili paydaşların düzenlemenin uygulama süreçlerinde oluşabilecek etkileri daha önceden kavrayıp bu konudaki taleplerini de düzenleyicilere, karar alıcılara zamanında aktarabilmelerini ve olabilecek olumsuz etkileri bertaraf etmelerini sağlayıcı olacaktır. Bunu takip eden adım ise iş dünyası ve sivil toplum örgütlerinin kendi sektörlerini ilgilendiren düzenlemelere dair “Business Impact Analysis” adı verilen ve iş dünyasının kendi Etki Analizlerini hazırlayıp, gerek danışma süreçlerinde veya danışma sürecinden bağımsız olarak doğrudan karar alıcılara sistematik analize dayanan verilerini sunmalardır.

Bu çerçevede, Düzenleyici Etki Analizi ilkeleri ile Kurumsal Yönetim ilkelerinin şeffaflık, hesap verebilirlik, adalet ve sorumluluk gibi dört ana ilke etrafında birebir örtüşmekte oldukları unutulmamalıdır. Yine gözden kaçırılmaması gereken bir başka husus da Düzenleyici Etki Analizi (DEA) sürecinde kullanılan analitik metotların Kurumsal Yönetim alanına giren düzenlemelerde kullanımının daha tarafsız ve etkin sonuçlara ulaşmada etkin olduğunun gelişmiş ülkelerde uygulamada kanıtlanmış olması ve giderek artan şekilde de bu uygulamaların artmasıdır. En son olarak OECD bünyesinde Kurumsal Yönetim ve Etki Analizi üzerine bir çalışma grubu kurulmuştur ve çalışma grubu bulgularını yakın zamanda kamuoyuna açıklayacaktır.

Türkiye’de gerek OECD gerekse AB kapsamında bu çalışmaların paydaşıdır ve ilgili uygulamalar Türkiye’de de başlatılacaktır. Bu çerçevede iş dünyası ve sivil toplumun da kapasite artırımına ağırlık vermesi son derece önemlidir. Bu sadece düzenlemelerin sektörlere olan mali ya da çevresel etkisinin değil, ülkemizde daha iyi yönetim ve demokratikleşme sürecininin de hızlandırılması için de elzemdir.



Doç. Dr. Esra LaGro

Avrupa Birliği ve Türkiye - AB siyasi ve ekonomik ilişkileri konularında uluslararası alanda tanınan bir akademisyen ve uluslararası bir danışman olan Doç. Dr. Lagro, kamu ve özel sektörde daha iyi yönetişim konularındaki araştırmalarıyla çok sayıda uluslararası ödül aldı. 2003-2008 yılları arasında Jean Monnet Kürsüsü Başkanı (Profesörü) olarak görev yaptı. Avrupa Birliği'nde ve Türkiye'de Yönetişim, Rekabet Politikası/Rekabet Edebilirlik, Sanayi Politikası, Kamu Politikaları ve Reformu, Düzenleyici Etki Analizi, İş Etki Analizi gibi konularda çok sayıda yayını bulunan Doç.Dr. LaGro, yurt içi ve dışında sanayi politikası, rekabet politikası, kurumsal yönetim, düzenleyici reform, stratejik yönetim, konularında uluslararası projeler yürütmekte ve danışmanlık yapmaktadır.

Doç. Dr. LaGro öğretim üyesi olarak Batı Avrupa'nın önde gelen üniversitelerinde dersler vermenin yanında önde gelen basın organlarında ve uluslararası üst düzey konferanslarda da konuk konuşmacı olarak yer almaktadır.

150 civarında basılmış yayını bulunan Doç.Dr.Esra LaGro'nun son dönemdeki kitaplarından bazıları şöyledir; Avrupa Birliği ve Dünya Liderliği: Yeni Bir Küresel Yönetişime Doğru? (2004); AB ile Müzakereler Nasıl Şekillenecektir? (2005); 2007 yılında "Türkiye ve Avrupa Birliği: Zor Bir Etkileşimin Geleceği" (Turkey and the EU: Prospects for a Difficult Encounter) adlı kitabı da tanınmış uluslararası bir yayınevi olan Palgrave Macmillan tarafından basılmıştır. 2009 yılında yurt içinde uluslararası fon ve proje yönetimi konusunda ulusal kapasite gelişimini desteklemek için yazdığı Proje Yönetimi ve Değerlendirme adlı kitabının ardından Nisan 2010'da çıkan son kitabı Yaşam Bir Rüyadır İş Bankası Kültür Yayınları tarafından basılmıştır. Akademik ve danışman kimliğinin yanısıra, sivil toplum kurumlarında da aktif olarak çalışmalar yürütmekte olan Doç.Dr. LaGro, halen uluslararası bir düşünce kuruluşu olan CIRP'nin Genel Koordinatörlüğünü ve LaGro & Partners International uluslararası danışmanlık şirketinin Yönetim Kurulu Başkanlığını yürütüyor.